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SENTENCIA EN APELACION
Madrid, a cuatro de noviembre de dos mil nueve.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso de apelación número 156/2009, interpuesto por Grupo Empresarial Navarra, S. A., representada por la Procuradora D.ª Ana Lázaro Gogorza y asistida por el Letrado D. Fernando de Benito Antoñanzas, contra la Sentencia de 5 de mayo de 2009, dictada por el Juez Central de lo Contencioso-Administrativo número 3 en el procedimiento ordinario número 140/2007, siendo parte apelada la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
Se aceptan los antecedentes de hecho de la Sentencia apelada y
PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la Resolución de 24 de enero de 2007, del Secretario de Estado de Seguridad, que impuso a la empresa recurrente la sanción de multa de 35.000 euros, prevista en el artículo 26.1.a) de la Ley de Seguridad Privada , por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 22.1 .a), en relación con los artículos 1.2 y 7.1, de la citada Ley , y en el artículo 148.1.a), en relación con el 2.1, del Reglamento de Seguridad Privada .
Presentado el escrito de interposición ante esta Sala, por Auto de 11 de julio de 2007 se declaró la falta de competencia de la misma, remitiendo las actuaciones a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo. Turnado al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 3, fue admitido a trámite,
siguiéndose las normas del procedimiento ordinario y terminando por Sentencia de 5 de mayo de 2009 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que, desestimando el recurso contencioso administrativo suscitado por la firma demandante contra la resolución ministerial sancionadora de la Secretaría de Estado de Seguridad ya referida en estos autos, mantengo dicha resolución por ser ajustada a Derecho". Notificada dicha sentencia a las partes, por la demandante se interpuso recurso de apelación al que, tras ser admitido, se opuso la demandada, elevándose las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y turnadas a esta Sección, se señaló para votación y fallo del recurso de apelación el día 3 de noviembre de 2009, en que así ha tenido lugar.
VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE LUIS GIL IBAÑEZ, Presidente de la Sección.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Se aceptan los fundamentos de derechos de la Sentencia apelada y
PRIMERO.- El recurso de apelación se dirige contra la Sentencia por la que el Juez Central ha declarado la conformidad a Derecho de la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad por la que se sanciona a la entidad recurrente con una multa por la comisión de una infracción prevista en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada . El apelante insiste en distintas alegaciones formuladas en la primera instancia, pues entiende que, o no han sido debidamente examinadas por el Juez Central, o éste lo ha hecho incorrectamente. A estos efectos, distingue entre las de carácter formal y las relativas al fondo de la sanción impuesta, por lo que también en esta Sentencia han de diferenciarse los dos grupos de cuestiones, habida cuenta de que, su estimación, conllevaría consecuencias muy distintas.
Así, en el plano adjetivo, vuelve a destacar, como ya hizo en su demanda, que en el acuerdo de inicio del expediente sancionador no se consignaron los hechos que motivan la incoación, limitado a indicar que "en la inspección practicada el día 12/01/06, a las 19,30 horas, en el Centro Comercial Eroski, sito en el Polígono Campancian s/n de Jaca, se ha comprobado que la empresa ... presta un servicio de seguridad mediante vigilantes en las instalaciones de dicho establecimiento sin estar inscrita como empresa de seguridad ... y por lo tanto no estaba habilitada para desempeñar actividades en materia de seguridad privada"; igualmente estima que se le ha causado indefensión al no haberse dado respuesta a la solicitud de práctica de prueba que presentó en dicho expediente.
Sobre estas cuestiones conviene reseñar que el Tribunal Supremo tiene declarado que "los procedimientos administrativos sancionadores no están sujetos a todas las garantías, más estrictas, que se requieren en los procesos penales, de modo que, por ejemplo, no rigen para ellos las consecuencias del principio acusatorio en toda su extensión, ni por lo que respecta a la aportación de pruebas ni a la calificación de los hechos" (Sentencia de 21 de febrero de 2006 ).
En efecto, como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 81/2000, de 27 de marzo , desde la sentencia 18/1981, de 8 de junio, se ha venido manteniendo no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del artículo 25.1 de la Constitución, considerando que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado", también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales del artículo 24 de la Constitución, no mediante una aplicación literal, sino "en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución", dadas las diferencias entre uno y otro orden sancionador.
SEGUNDO.- En el supuesto de autos resulta, por un lado, que es cierto que el acuerdo de inicio del expediente sancionador no detalla los hechos imputados como luego se hace en la propuesta de resolución o en la misma resolución sancionadora, pero, por un lado, permite al interesado conocer la acusación, identificando el día, el lugar y la hora de la presunta comisión de la falta.
Por otro lado, también es cierto que, en el trámite de alegaciones, la empresa propuso prueba documental sin que conste ningún pronunciamiento del instructor al respecto -de admisión o de inadmisión-; esta prueba consistía en la unión de una parte de sus estatutos y de copia del contrato de arrendamiento de servicios suscrito para la realización de prestaciones en el centro comercial, así como que se requiriera a la otra parte contratante para que aportara copia del contrato de prestación de servicios y de los expedientes abiertos al titular del centro comercial y al personal que prestaba los servicios de seguridad; es más, en las alegaciones al pliego de cargos advirtió de la prueba propuesta con anterioridad, instando la nulidad del procedimiento ante la ausencia de pronunciamiento sobre dichas pruebas, sin que tampoco esta alegación obtuviera respuesta.
Estas circunstancias revelan algunas irregularidades en la tramitación administrativa, pues, la falta de precisión de los hechos imputados puede incidir en el derecho de defensa y una cosa es que el instructor del expediente pueda rechazar las pruebas "propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada" (artículo 80.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), y otra muy distinta ignorar la proposición sin pronunciarse acerca de su pertinencia.
Ahora bien, la Sección no considera que esas irregularidades produzcan los efectos que pretende la apelante.
En efecto, para el Tribunal Supremo, hay que diferenciar según que, ante el órgano judicial, el afectado haga valer únicamente los defectos formales del expediente administrativo o plantee la cuestión de fondo, realizando alegaciones y pruebas con la finalidad de obtener un pronunciamiento sobre tal cuestión material (Sentencias de 21 de mayo de 2002 o de 29 de septiembre de 2005 , entre otras). En el caso de autos, la entidad sancionada ha invocado ante el Juez Central los indicados defectos formales, pero también ha razonado acerca de la improcedencia de la sanción; si a ello se une que ya la propuesta de resolución recogía con detalle los hechos imputados, que dos de los documentos aportados como prueba
figuran unidos al expediente administrativo y que en la primera instancia se practicaron distintos medios de prueba propuestos por la empresa sancionada, entre ellos, los que resultaron ignorados en la vía administrativa, no es posible admitir indefensión alguna que determine la nulidad de la resolución administrativa.
TERCERO.- Para analizar el fondo del recurso de apelación, conviene tener en cuenta que, como reiteradamente viene diciendo esta Sección, la "seguridad", tanto la de las personas -que, conforme al apartado 1 del artículo 17 de la Constitución, constituye un derecho fundamental- como la de los bienes, se configura como uno de los pilares básicos de la convivencia, de tal manera que, como recoge la Exposición de motivos de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada , "su garantía constituye una actividad esencial a la existencia misma del Estado moderno que, en tal condición, se ejerce en régimen de monopolio por el poder público". Sin embargo, este monopolio no excluye la intervención de agentes privados para la prestación de servicios complementarios y subordinados, siempre bajo control administrativo.
Por ello, conforme al artículo 1.2 de la Ley citada, "únicamente pueden realizar actividades de seguridad privada y prestar servicios de
esta naturaleza las empresas de seguridad y el personal de seguridad privada", además, según el artículo 7.1 de la misma Ley , "para la prestación privada de servicios o actividades de seguridad, las empresas de seguridad habrán de obtener la oportuna autorización administrativa mediante su inscripción en un Registro que se llevará en el Ministerio del Interior .... La materia "seguridad" es muy amplia, ofreciendo gran variedad de aspectos, como revela el artículo 5 de la mencionada Ley al enunciar los servicios y las actividades que "únicamente" pueden desarrollar las empresas de seguridad:
"a) vigilancia y protección de bienes, establecimientos, espectáculos, certámenes o convenciones;
b) protección de personas determinadas, previa la autorización correspondiente;
c) depósito, custodia, recuento y clasificación de monedas y billetes, títulos-valores y demás objetos que ... puedan requerir protección especial ...;
d) transporte y distribución de los objetos a que se refiere el apartado anterior ...;
e) instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad;
f) explotación de centrales para la recepción, verificación y transmisión de las señales de alarma y su comunicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como prestación de servicios de respuesta cuya realización no sea de la competencia de dichas Fuerzas y Cuerpos;
g) planificación y asesoramiento de las actividades de seguridad contempladas en esta Ley".
Correlativamente, el artículo 11.1 de la Ley atribuye a los vigilantes de seguridad "las siguientes funciones:
a) ejercer la vigilancia y protección de bienes muebles e inmuebles, así como la protección de las personas que puedan encontrarse en los mismos;
b) efectuar controles de identidad en el acceso o en el interior de inmuebles determinados, sin que en ningún caso puedan retener la documentación personal;
c) evitar la comisión de actos delictivos o infracciones en relación con el objeto de su protección;
d) poner inmediatamente a disposición de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a los delincuentes en relación con el objeto de su protección, así como los instrumentos, efectos y pruebas de los delitos, no pudiendo proceder al interrogatorio de aquéllos;
e) efectuar la protección del almacenamiento, recuento, clasificación y transporte de dinero, valores y objetos valiosos;
f) llevar a cabo, en relación con el funcionamiento de centrales de alarma, la prestación de servicios de respuesta de las alarmas que se produzcan, cuya realización no corresponda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad". Tales funciones, además, conforme al artículo 12.1 de la repetida Ley , "únicamente podrán ser desarrolladas por los vigilantes integrados en empresas de seguridad, vistiendo el uniforme y ostentando el distintivo del cargo que sean preceptivos ...
Además, la disposición adicional tercera de la Ley excluye de su ámbito de aplicación "las actividades de custodia del estado de instalaciones y bienes o de control de accesos realizadas en el interior de inmuebles por personal distinto del de seguridad privada y directamente contratado por los titulares de los mismos", precisando que "este personal en ningún caso podrá portar ni usar armas, ni utilizar distintivos o uniformes que puedan confundirse con los previstos en esta Ley para el personal de seguridad privada".
Dada la importancia del bien jurídico afectado, la Ley 23/1992 y el Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, regulan con detalle el régimen sancionador, así, el artículo 22.1 .a) de la Ley tipifica como infracción muy grave "la prestación de servicios de seguridad a terceros , careciendo de la habilitación necesaria", conducta que aparece igualmente prevista en el artículo 148.1 del Reglamento .
CUARTO.- El Secretario de Estado de Seguridad estimó que la empresa apelante desplegó la conducta reprochable prevista en el citado artículo 22.1 .a) y le impuso una multa. Esta resolución sancionadora ha sido declarada conforme a Derecho por la Sentencia recurrida, pronunciamiento del que discrepa la recurrente sobre la base de que no ha habido prestación de servicios propios de seguridad, de que el Juez Central no ha valorado correctamente las pruebas testificales, aludiendo a la impertinencia de algunas preguntas, de que la prueba practicada ha desvirtuado la presunción de que goza el acta policial y de que la Administración incurrió en arbitrariedad ya que sólo ha sancionado a la recurrente, cuando también debió hacerlo con el vigilante y con la otra empresa contratante.
De entrada, ha de resaltarse que la Sección viene manteniendo reiteradamente que el Juez a quo ha de valorar los medios de prueba, salvo las excepciones legalmente previstas, como la del artículo 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , para los documentos públicos, "según las reglas de la sana crítica" -artículos 316.2 para el interrogatorio de las partes, 326, último párrafo, para los documentos privados, 334 para las copias reprográficas, 348 para la prueba pericial y 376 para la testifical, todos ellos de la Ley Enjuiciamiento Civil, citada-.
Ello implica que, en principio, ha de respetarse la valoración efectuada por el Juez Central, máxime dada la inmediación en la práctica de la prueba, siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria, absurda o conculque principios generales del Derecho (Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de septiembre, de 6 de octubre y de 19 de noviembre de 1999, de 22 de enero o de 5 de febrero de 2000 ), sin que esté permitido sustituir la lógica o la sana crítica del Juzgador por la de la parte (Sentencias del mismo Alto Tribunal de 30 de enero, de 27 de marzo, de 17 de mayo, de 19 de junio y de 18 de octubre de 1999, de 22 de enero y de 5 de mayo de 2000, entre otras).
De ahí que la Sección declare que, "en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso, debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de instancia sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial de la parte apelante, de modo que es preciso acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional para acoger este motivo de apelación".
Con este punto de partida, cabe apreciar que las argumentaciones desarrolladas por la apelante no desvirtúan la apreciación del Juez Central de que la empresa, a través de uno de sus trabajadores, incurrió en la infracción por la que ha sido sancionada. A este respecto, resulta suficientemente clarificadora de las labores realmente desempeñadas la declaración prestada ante la policía por el empleado de la recurrente, que, "preguntado qué misiones tiene encomendadas o qué trabajos realiza", contesta "controlar a la gente que se lleva algo sin pagar y cuando suena el detector de objetos que se llevan sin abonar, acercarse a la caja, donde la cajera le advierte que abran el bolso o que abonen el objeto y si estos no le hacen caso, él avisa a la Policía.
Por la noche, abrir las puertas a los camiones de mercancías", respondiendo a la pregunta de cómo actúa "cuanto tiene conocimiento u observa un hurto o acto delictivo" que "para al individuo y le dice que se lleva algo sin abonar que tiene que abonarlo y si éste no lo hace da aviso a la policía"; sin perjuicio de lo anterior, reconoce "que, además de las misiones o trabajos ya dichos, lleva el mantenimiento o supervisión de las instalaciones del establecimiento, dando aviso al responsable" (folio 4 del expediente administrativo).
También es reveladora la declaración del "jefe de área", en ausencia del gerente del establecimiento, que confiesa que el tipo de prestación de servicio contratado es "de vigilancia del Centro comercial" (folio 5 del mismo expediente). Por otro lado, ninguna de las alegaciones que en contrario se han vertido en la primera instancia ni en esta apelación desvirtúan la imputación realizada en la vía administrativa.
Por un lado, no se sancionan las actividades que deberían prestarse, sino la actuación material desarrollada; como viene manteniendo esta Sección, ni el hecho de que en la escritura de constitución de la sociedad figure determinado objeto social ni los términos del contrato suscrito desvirtúan la comisión de la infracción, pues lo que se tipifica es la realización de servicios de seguridad privada sin cumplir los requisitos legales exigidos para ello (Sentencias de 23 de abril, de 4 de junio o de 8 de octubre de 2008 , entre otras), téngase en cuenta que, según el contrato aportado, las funciones a realizar eran las de "control de accesos instalaciones. Supervisión y mantenimiento de sistemas generales.
Atención e información de visitas", no coincidentes que las verdaderamente desempeñadas. Por otro lado, la circunstancia de que al trabajador -o a la otra empresano se le haya sancionado no incide, sin más, en la comisión de la infracción (Sentencia de 11 de marzo de 2009 ), sin que tampoco exonere de responsabilidad la posible extralimitación de las funciones del trabajador (entre otras, Sentencia de 15 de julio de 2009 ). En resumen, existe una prueba de cargo suficiente para enervar el principio de presunción de inocencia y acreditar la culpabilidad de la empresa, incurriendo la conducta desplegada en el tipo administrativo previsto normativamente, por lo que sanción no se ha impuesto arbitrariamente.
Como es obvio, resulta materialmente imposible descubrir en la norma con absoluta precisión los hechos declarados infracción, por lo que, con frecuencia, la correlación no es exacta, por exceso, por defecto o por alteración de elementos, pero únicamente si falta algún elemento esencial del tipo sería improcedente reconocer que el hecho específicamente imputado al autor se corresponde con el delimitado previamente en la norma, lo que, según se ha dicho, no ocurre en el presente caso pese al esfuerzo argumental desarrollado por la recurrente.
QUINTO.- De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso de apelación interpuesto, por lo que las costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, ha de imponerse en su totalidad a la parte apelante.
POR TODO LO EXPUESTO
F A L L A M O S
DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Grupo
Empresarial Navarra, S. A., contra la Sentencia de 5 de mayo de 2009, dictada por el Juez Central de lo Contencioso-Administrativo número 3 en el procedimiento ordinario número 140/2007, que se confirma
Madrid, a cuatro de noviembre de dos mil nueve.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso de apelación número 156/2009, interpuesto por Grupo Empresarial Navarra, S. A., representada por la Procuradora D.ª Ana Lázaro Gogorza y asistida por el Letrado D. Fernando de Benito Antoñanzas, contra la Sentencia de 5 de mayo de 2009, dictada por el Juez Central de lo Contencioso-Administrativo número 3 en el procedimiento ordinario número 140/2007, siendo parte apelada la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
Se aceptan los antecedentes de hecho de la Sentencia apelada y
PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la Resolución de 24 de enero de 2007, del Secretario de Estado de Seguridad, que impuso a la empresa recurrente la sanción de multa de 35.000 euros, prevista en el artículo 26.1.a) de la Ley de Seguridad Privada , por la comisión de una infracción muy grave tipificada en el artículo 22.1 .a), en relación con los artículos 1.2 y 7.1, de la citada Ley , y en el artículo 148.1.a), en relación con el 2.1, del Reglamento de Seguridad Privada .
Presentado el escrito de interposición ante esta Sala, por Auto de 11 de julio de 2007 se declaró la falta de competencia de la misma, remitiendo las actuaciones a los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo. Turnado al Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 3, fue admitido a trámite,
siguiéndose las normas del procedimiento ordinario y terminando por Sentencia de 5 de mayo de 2009 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO: Que, desestimando el recurso contencioso administrativo suscitado por la firma demandante contra la resolución ministerial sancionadora de la Secretaría de Estado de Seguridad ya referida en estos autos, mantengo dicha resolución por ser ajustada a Derecho". Notificada dicha sentencia a las partes, por la demandante se interpuso recurso de apelación al que, tras ser admitido, se opuso la demandada, elevándose las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.
SEGUNDO.- Recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y turnadas a esta Sección, se señaló para votación y fallo del recurso de apelación el día 3 de noviembre de 2009, en que así ha tenido lugar.
VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE LUIS GIL IBAÑEZ, Presidente de la Sección.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Se aceptan los fundamentos de derechos de la Sentencia apelada y
PRIMERO.- El recurso de apelación se dirige contra la Sentencia por la que el Juez Central ha declarado la conformidad a Derecho de la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad por la que se sanciona a la entidad recurrente con una multa por la comisión de una infracción prevista en la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada . El apelante insiste en distintas alegaciones formuladas en la primera instancia, pues entiende que, o no han sido debidamente examinadas por el Juez Central, o éste lo ha hecho incorrectamente. A estos efectos, distingue entre las de carácter formal y las relativas al fondo de la sanción impuesta, por lo que también en esta Sentencia han de diferenciarse los dos grupos de cuestiones, habida cuenta de que, su estimación, conllevaría consecuencias muy distintas.
Así, en el plano adjetivo, vuelve a destacar, como ya hizo en su demanda, que en el acuerdo de inicio del expediente sancionador no se consignaron los hechos que motivan la incoación, limitado a indicar que "en la inspección practicada el día 12/01/06, a las 19,30 horas, en el Centro Comercial Eroski, sito en el Polígono Campancian s/n de Jaca, se ha comprobado que la empresa ... presta un servicio de seguridad mediante vigilantes en las instalaciones de dicho establecimiento sin estar inscrita como empresa de seguridad ... y por lo tanto no estaba habilitada para desempeñar actividades en materia de seguridad privada"; igualmente estima que se le ha causado indefensión al no haberse dado respuesta a la solicitud de práctica de prueba que presentó en dicho expediente.
Sobre estas cuestiones conviene reseñar que el Tribunal Supremo tiene declarado que "los procedimientos administrativos sancionadores no están sujetos a todas las garantías, más estrictas, que se requieren en los procesos penales, de modo que, por ejemplo, no rigen para ellos las consecuencias del principio acusatorio en toda su extensión, ni por lo que respecta a la aportación de pruebas ni a la calificación de los hechos" (Sentencia de 21 de febrero de 2006 ).
En efecto, como recuerda la Sentencia del Tribunal Constitucional 81/2000, de 27 de marzo , desde la sentencia 18/1981, de 8 de junio, se ha venido manteniendo no sólo la aplicabilidad a las sanciones administrativas de los principios sustantivos derivados del artículo 25.1 de la Constitución, considerando que "los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado", también ha proyectado sobre las actuaciones dirigidas a ejercer las potestades sancionadoras de la Administración las garantías procedimentales del artículo 24 de la Constitución, no mediante una aplicación literal, sino "en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 de la Constitución", dadas las diferencias entre uno y otro orden sancionador.
SEGUNDO.- En el supuesto de autos resulta, por un lado, que es cierto que el acuerdo de inicio del expediente sancionador no detalla los hechos imputados como luego se hace en la propuesta de resolución o en la misma resolución sancionadora, pero, por un lado, permite al interesado conocer la acusación, identificando el día, el lugar y la hora de la presunta comisión de la falta.
Por otro lado, también es cierto que, en el trámite de alegaciones, la empresa propuso prueba documental sin que conste ningún pronunciamiento del instructor al respecto -de admisión o de inadmisión-; esta prueba consistía en la unión de una parte de sus estatutos y de copia del contrato de arrendamiento de servicios suscrito para la realización de prestaciones en el centro comercial, así como que se requiriera a la otra parte contratante para que aportara copia del contrato de prestación de servicios y de los expedientes abiertos al titular del centro comercial y al personal que prestaba los servicios de seguridad; es más, en las alegaciones al pliego de cargos advirtió de la prueba propuesta con anterioridad, instando la nulidad del procedimiento ante la ausencia de pronunciamiento sobre dichas pruebas, sin que tampoco esta alegación obtuviera respuesta.
Estas circunstancias revelan algunas irregularidades en la tramitación administrativa, pues, la falta de precisión de los hechos imputados puede incidir en el derecho de defensa y una cosa es que el instructor del expediente pueda rechazar las pruebas "propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada" (artículo 80.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), y otra muy distinta ignorar la proposición sin pronunciarse acerca de su pertinencia.
Ahora bien, la Sección no considera que esas irregularidades produzcan los efectos que pretende la apelante.
En efecto, para el Tribunal Supremo, hay que diferenciar según que, ante el órgano judicial, el afectado haga valer únicamente los defectos formales del expediente administrativo o plantee la cuestión de fondo, realizando alegaciones y pruebas con la finalidad de obtener un pronunciamiento sobre tal cuestión material (Sentencias de 21 de mayo de 2002 o de 29 de septiembre de 2005 , entre otras). En el caso de autos, la entidad sancionada ha invocado ante el Juez Central los indicados defectos formales, pero también ha razonado acerca de la improcedencia de la sanción; si a ello se une que ya la propuesta de resolución recogía con detalle los hechos imputados, que dos de los documentos aportados como prueba
figuran unidos al expediente administrativo y que en la primera instancia se practicaron distintos medios de prueba propuestos por la empresa sancionada, entre ellos, los que resultaron ignorados en la vía administrativa, no es posible admitir indefensión alguna que determine la nulidad de la resolución administrativa.
TERCERO.- Para analizar el fondo del recurso de apelación, conviene tener en cuenta que, como reiteradamente viene diciendo esta Sección, la "seguridad", tanto la de las personas -que, conforme al apartado 1 del artículo 17 de la Constitución, constituye un derecho fundamental- como la de los bienes, se configura como uno de los pilares básicos de la convivencia, de tal manera que, como recoge la Exposición de motivos de la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada , "su garantía constituye una actividad esencial a la existencia misma del Estado moderno que, en tal condición, se ejerce en régimen de monopolio por el poder público". Sin embargo, este monopolio no excluye la intervención de agentes privados para la prestación de servicios complementarios y subordinados, siempre bajo control administrativo.
Por ello, conforme al artículo 1.2 de la Ley citada, "únicamente pueden realizar actividades de seguridad privada y prestar servicios de
esta naturaleza las empresas de seguridad y el personal de seguridad privada", además, según el artículo 7.1 de la misma Ley , "para la prestación privada de servicios o actividades de seguridad, las empresas de seguridad habrán de obtener la oportuna autorización administrativa mediante su inscripción en un Registro que se llevará en el Ministerio del Interior .... La materia "seguridad" es muy amplia, ofreciendo gran variedad de aspectos, como revela el artículo 5 de la mencionada Ley al enunciar los servicios y las actividades que "únicamente" pueden desarrollar las empresas de seguridad:
"a) vigilancia y protección de bienes, establecimientos, espectáculos, certámenes o convenciones;
b) protección de personas determinadas, previa la autorización correspondiente;
c) depósito, custodia, recuento y clasificación de monedas y billetes, títulos-valores y demás objetos que ... puedan requerir protección especial ...;
d) transporte y distribución de los objetos a que se refiere el apartado anterior ...;
e) instalación y mantenimiento de aparatos, dispositivos y sistemas de seguridad;
f) explotación de centrales para la recepción, verificación y transmisión de las señales de alarma y su comunicación a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, así como prestación de servicios de respuesta cuya realización no sea de la competencia de dichas Fuerzas y Cuerpos;
g) planificación y asesoramiento de las actividades de seguridad contempladas en esta Ley".
Correlativamente, el artículo 11.1 de la Ley atribuye a los vigilantes de seguridad "las siguientes funciones:
a) ejercer la vigilancia y protección de bienes muebles e inmuebles, así como la protección de las personas que puedan encontrarse en los mismos;
b) efectuar controles de identidad en el acceso o en el interior de inmuebles determinados, sin que en ningún caso puedan retener la documentación personal;
c) evitar la comisión de actos delictivos o infracciones en relación con el objeto de su protección;
d) poner inmediatamente a disposición de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad a los delincuentes en relación con el objeto de su protección, así como los instrumentos, efectos y pruebas de los delitos, no pudiendo proceder al interrogatorio de aquéllos;
e) efectuar la protección del almacenamiento, recuento, clasificación y transporte de dinero, valores y objetos valiosos;
f) llevar a cabo, en relación con el funcionamiento de centrales de alarma, la prestación de servicios de respuesta de las alarmas que se produzcan, cuya realización no corresponda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad". Tales funciones, además, conforme al artículo 12.1 de la repetida Ley , "únicamente podrán ser desarrolladas por los vigilantes integrados en empresas de seguridad, vistiendo el uniforme y ostentando el distintivo del cargo que sean preceptivos ...
Además, la disposición adicional tercera de la Ley excluye de su ámbito de aplicación "las actividades de custodia del estado de instalaciones y bienes o de control de accesos realizadas en el interior de inmuebles por personal distinto del de seguridad privada y directamente contratado por los titulares de los mismos", precisando que "este personal en ningún caso podrá portar ni usar armas, ni utilizar distintivos o uniformes que puedan confundirse con los previstos en esta Ley para el personal de seguridad privada".
Dada la importancia del bien jurídico afectado, la Ley 23/1992 y el Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, regulan con detalle el régimen sancionador, así, el artículo 22.1 .a) de la Ley tipifica como infracción muy grave "la prestación de servicios de seguridad a terceros , careciendo de la habilitación necesaria", conducta que aparece igualmente prevista en el artículo 148.1 del Reglamento .
CUARTO.- El Secretario de Estado de Seguridad estimó que la empresa apelante desplegó la conducta reprochable prevista en el citado artículo 22.1 .a) y le impuso una multa. Esta resolución sancionadora ha sido declarada conforme a Derecho por la Sentencia recurrida, pronunciamiento del que discrepa la recurrente sobre la base de que no ha habido prestación de servicios propios de seguridad, de que el Juez Central no ha valorado correctamente las pruebas testificales, aludiendo a la impertinencia de algunas preguntas, de que la prueba practicada ha desvirtuado la presunción de que goza el acta policial y de que la Administración incurrió en arbitrariedad ya que sólo ha sancionado a la recurrente, cuando también debió hacerlo con el vigilante y con la otra empresa contratante.
De entrada, ha de resaltarse que la Sección viene manteniendo reiteradamente que el Juez a quo ha de valorar los medios de prueba, salvo las excepciones legalmente previstas, como la del artículo 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , para los documentos públicos, "según las reglas de la sana crítica" -artículos 316.2 para el interrogatorio de las partes, 326, último párrafo, para los documentos privados, 334 para las copias reprográficas, 348 para la prueba pericial y 376 para la testifical, todos ellos de la Ley Enjuiciamiento Civil, citada-.
Ello implica que, en principio, ha de respetarse la valoración efectuada por el Juez Central, máxime dada la inmediación en la práctica de la prueba, siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria, absurda o conculque principios generales del Derecho (Sentencias del Tribunal Supremo de 22 de septiembre, de 6 de octubre y de 19 de noviembre de 1999, de 22 de enero o de 5 de febrero de 2000 ), sin que esté permitido sustituir la lógica o la sana crítica del Juzgador por la de la parte (Sentencias del mismo Alto Tribunal de 30 de enero, de 27 de marzo, de 17 de mayo, de 19 de junio y de 18 de octubre de 1999, de 22 de enero y de 5 de mayo de 2000, entre otras).
De ahí que la Sección declare que, "en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso, debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de instancia sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial de la parte apelante, de modo que es preciso acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional para acoger este motivo de apelación".
Con este punto de partida, cabe apreciar que las argumentaciones desarrolladas por la apelante no desvirtúan la apreciación del Juez Central de que la empresa, a través de uno de sus trabajadores, incurrió en la infracción por la que ha sido sancionada. A este respecto, resulta suficientemente clarificadora de las labores realmente desempeñadas la declaración prestada ante la policía por el empleado de la recurrente, que, "preguntado qué misiones tiene encomendadas o qué trabajos realiza", contesta "controlar a la gente que se lleva algo sin pagar y cuando suena el detector de objetos que se llevan sin abonar, acercarse a la caja, donde la cajera le advierte que abran el bolso o que abonen el objeto y si estos no le hacen caso, él avisa a la Policía.
Por la noche, abrir las puertas a los camiones de mercancías", respondiendo a la pregunta de cómo actúa "cuanto tiene conocimiento u observa un hurto o acto delictivo" que "para al individuo y le dice que se lleva algo sin abonar que tiene que abonarlo y si éste no lo hace da aviso a la policía"; sin perjuicio de lo anterior, reconoce "que, además de las misiones o trabajos ya dichos, lleva el mantenimiento o supervisión de las instalaciones del establecimiento, dando aviso al responsable" (folio 4 del expediente administrativo).
También es reveladora la declaración del "jefe de área", en ausencia del gerente del establecimiento, que confiesa que el tipo de prestación de servicio contratado es "de vigilancia del Centro comercial" (folio 5 del mismo expediente). Por otro lado, ninguna de las alegaciones que en contrario se han vertido en la primera instancia ni en esta apelación desvirtúan la imputación realizada en la vía administrativa.
Por un lado, no se sancionan las actividades que deberían prestarse, sino la actuación material desarrollada; como viene manteniendo esta Sección, ni el hecho de que en la escritura de constitución de la sociedad figure determinado objeto social ni los términos del contrato suscrito desvirtúan la comisión de la infracción, pues lo que se tipifica es la realización de servicios de seguridad privada sin cumplir los requisitos legales exigidos para ello (Sentencias de 23 de abril, de 4 de junio o de 8 de octubre de 2008 , entre otras), téngase en cuenta que, según el contrato aportado, las funciones a realizar eran las de "control de accesos instalaciones. Supervisión y mantenimiento de sistemas generales.
Atención e información de visitas", no coincidentes que las verdaderamente desempeñadas. Por otro lado, la circunstancia de que al trabajador -o a la otra empresano se le haya sancionado no incide, sin más, en la comisión de la infracción (Sentencia de 11 de marzo de 2009 ), sin que tampoco exonere de responsabilidad la posible extralimitación de las funciones del trabajador (entre otras, Sentencia de 15 de julio de 2009 ). En resumen, existe una prueba de cargo suficiente para enervar el principio de presunción de inocencia y acreditar la culpabilidad de la empresa, incurriendo la conducta desplegada en el tipo administrativo previsto normativamente, por lo que sanción no se ha impuesto arbitrariamente.
Como es obvio, resulta materialmente imposible descubrir en la norma con absoluta precisión los hechos declarados infracción, por lo que, con frecuencia, la correlación no es exacta, por exceso, por defecto o por alteración de elementos, pero únicamente si falta algún elemento esencial del tipo sería improcedente reconocer que el hecho específicamente imputado al autor se corresponde con el delimitado previamente en la norma, lo que, según se ha dicho, no ocurre en el presente caso pese al esfuerzo argumental desarrollado por la recurrente.
QUINTO.- De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso de apelación interpuesto, por lo que las costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, ha de imponerse en su totalidad a la parte apelante.
POR TODO LO EXPUESTO
F A L L A M O S
DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Grupo
Empresarial Navarra, S. A., contra la Sentencia de 5 de mayo de 2009, dictada por el Juez Central de lo Contencioso-Administrativo número 3 en el procedimiento ordinario número 140/2007, que se confirma
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